Sentencia c-097/03




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5. Interpretación restrictiva de las facultades extraordinarias por parte de la jurisprudencia constitucional


Fiel a la intención del Constituyente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha evolucionado hacia una interpretación restrictiva de las facultades extraordinarias. Las siguientes decisiones muestran cómo ha interpretado la Corte las condiciones constitucionales para conceder facultades extraordinarias (5.1) y ha declarado inexequibles diversos artículos de leyes por vulneración del artículo 76-10 de la Constitución (5.2)


5.1 Desde sus inicios, mediante las sentencias C-510 y C-511 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte, partiendo de la premisa de que el Congreso es el titular del poder legislativo, interpretó el requisito de la transitoriedad de la habilitación en el sentido de que las facultades extraordinarias sólo pueden ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar, dado que se agotan al ser ejercidas, a modificar los decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior de dichas facultades dentro del término otorgado por el legislador ordinario. Sostuvo la Corte al respecto:


“No sólo con el objetivo de recuperar la plena iniciativa legislativa en materias que la misma se ha reservado al Gobierno, el artículo 150-10 dispone que "El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes expedidos por el Gobierno en uso de las facultades extraordinarias". La función de modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso; luego de dictados, así no haya transcurrido todo el término de las facultades, el Gobierno ya cumplida su misión, carece de competencia para hacerlo. No es posible imaginar que después de dictados - y no habiéndose vencido el término legal - para su modificación concurran dos poderes y que, inclusive, pueda el Gobierno, justo antes de clausurarse el período de habilitación, alegando un supuesto status de legislador temporal, derogar leyes que a su turno hayan podido modificar decretos leyes previamente expedidos en uso de las mismas facultades extraordinarias.


La interpretación que en esta ocasión la Corte prohíja se inspira en la naturaleza de la concesión de facultades extraordinarias y en el propósito explícito del Constituyente de robustecer el papel del Congreso, lo que conduce lógicamente a apreciar de manera restrictiva el ejercicio de la función legislativa cuando se realiza por órgano distinto a éste y en virtud del otorgamiento de precisas facultades. Por contraste, para retornar al curso ordinario, ejercidas las facultades extraordinarias, la modificación de los decretos leyes es una función asignada al Congreso.”14


La Corte ha resaltado la finalidad de las condiciones exigidas por el artículo 150-10 de la Constitución para conceder facultades extraordinarias al Ejecutivo. Sostuvo recientemente esta Corporación:


“Al regular la institución de la delegación legislativa, el artículo 150-10 de la Constitución Política establece una serie de cautelas que están orientadas a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente el Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia legislativa mediante una habilitación en blanco, o lo que es lo mismo, una entrega de plenos poderes; y, obviamente, también esos parámetros están destinados a evitar que el Ejecutivo pueda emplear la delegación para fines distintos de los previstos en la norma habilitante. (...)


No es posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley”.15 (subrayado fuera de texto).


5.2 La Corte Constitucional, en ejercicio del control constitucional de las leyes acusadas mediante la acción pública de inconstitucionalidad, ha declarado inexequibles facultades extraordinarias otorgadas por el Legislador sin el lleno de los requisitos formales y materiales establecidos en la constitución para conceder facultades extraordinarias.


Mediante sentencia C-702 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte declaró inexequible el artículo 120 de la Ley 489 de 1999 que investía al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley para, entre otros, “suprimir, fusionar, reestructurar o transformar entidades, organismos y dependencias de la Rama Ejecutiva del poder Público del orden nacional, (...)”. Ello porque en el trámite de la ley de facultades extraordinarias no se cumplió que las reglas formales para la aprobación del respectivo proyecto de ley.


En sentencia C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, la Corte Constitucional declaró inexequibles las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el artículo 79, numeral 2 de la Ley 488 de 1998, en la relación con los funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para “establecer su régimen salarial y prestacional”, así como las conferidas por el numeral 3 del mismo artículo 79 de la Ley 488 de 1998. Sostuvo la Corte que “expresamente se encuentra prohibido al Congreso conferirlas al Presidente de la República para dictar las normas propias de regulación legislativa a través de las denominadas leyes marco, a las cuales se refiere el numeral 19 del mismo artículo 150 de la Carta, entre las que se encuentra según aparece en el literal e), la fijación del "régimen salarial y prestacional de los empleados públicos".


A su vez, la Corte en sentencia C-1374 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, declaró inexequible parcialmente el artículo 1 de la Ley 573 de 2000, mediante la cual se revestía al Presidente de la República de facultades extraordinarias para reestructurar la Fiscalía General de la Nación en aplicación del numeral 10º del artículo 150 de la Constitución".16 Para la Corte, “La falta de precisión de la facultad concedida, en la parte relativa al tema de policía judicial, por el artículo 1, numeral 3, de la Ley 573 de 2000 resulta insoslayable, toda vez que la atribución legislativa temporal se otorga al Gobierno, de modo amplísimo, para legislar en materia de policía judicial en todo lo que no esté ya previsto en los códigos Penal y de Procedimiento Penal. Y eso puede ser cualquier cosa; basta que se trate de materias todavía no reguladas por esos ordenamientos. Lo contrario de la precisión exigida por el mandato constitucional.”


Por otra parte, mediante sentencia C-1493 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte declaró inexequibles las expresiones "…y se dictan otras disposiciones …" del artículo 1 de la ley 578 de 2000 y "…. entre otros…." y "y las demás normas relacionadas con la materia" del artículo 2 de la ley 578 de 2000.17 La Corte encontró que dichas expresiones desconocían el requisito de la precisión con que el Legislador debe otorgar las facultades extraordinarias al Ejecutivo. Dijo la Corte al respecto:


“Ante la dificultad de hacer una interpretación de la expresión acusada del artículo 1 de la ley 578/2000 que guarde consonancia con el resto de la disposición a la que pertenece y respete los preceptos constitucionales (principio de conservación del derecho), no le queda otro camino a la Corte que excluirla del ordenamiento positivo por carecer de la claridad y precisión que se exige en la descripción de las materias o asuntos que deben ser regulados por el Gobierno. Es evidente que dicha frase es ambigua, lo cual crea confusión e inseguridad en la interpretación de las distintas tareas que compete ejercer al Presidente de la República, violando así lo dispuesto en el artículo 150-10 de la Carta. La inclusión de expresiones como la acusada en la ley de investidura conducen necesariamente, a que el legislador extraordinario incurra en una posible omisión o extralimitación en el ejercicio de las atribuciones conferidas, lo que incide negativamente en los ordenamientos que con fundamento en éllas se expida, puesto que éstos pueden ser declarados inconstitucionales con las consecuencias que de tal hecho se derivan.”


Como puede observarse, las anteriores referencias jurisprudenciales señalan que la Corte ha venido interpretando restrictivamente el artículo 150 numeral 10 de la Constitución de forma que el otorgamiento y ejercicio de las facultades extraordinarias se realice dentro del espíritu que inspiró el cambio constitucional de 1991 sobre la materia, a saber, que para evitar que el Congreso se desprenda de su competencia legislativa las decisiones básicas han de ser tomadas por el máximo órgano de representación popular y no por el Ejecutivo, en aras de garantizar el principio democrático y preservar el equilibrio entre las ramas del poder público.


La Corte, en las sentencias mencionadas, también ha recabado en otros rasgos característicos de la habilitación legislativa prevista en el artículo 150 numeral 10 que definen su naturaleza excepcional, habida cuenta de que la competencia legislativa permanente y general fue confiada al Congreso de la República que la ejerce respetando los principios democráticos de publicidad, participación, representación, deliberación, pluralismo, respeto a las minorías, y responsabilidad. Así, ha subrayado que por tratarse de facultades otorgadas, éstas no pueden ser implícitas ni presuntas, y por ser extraordinarias, éstas sólo pueden concederse en circunstancias excepcionales cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.


6. El mandato constitucional de la precisión: requisitos y funciones


6.1 Requisitos del mandato constitucional de precisión


En torno a la exigencia de que las facultades sean “precisas”, la jurisprudencia ha reiterado que la amplitud o generalidad de la habilitación no constituye una violación de la Carta.18 No obstante, la Corte también ha sido enfática en subrayar que las facultades no pueden ser vagas e indeterminadas puesto que ello representaría una habilitación en blanco al Ejecutivo equivalente a una renuncia inaceptable del Congreso a ejercer la función legislativa que el constituyente le ha confiado.


Por ello, en su jurisprudencia esta Corte ha venido desarrollando la doctrina constitucional sobre los requisitos que ha de reunir la habilitación legislativa para que se respete el mandato constitucional de precisión así cumpla con una de las exigencias contenidas en el artículo 150-10 de la Constitución. Tales requisitos de precisión pueden resumirse en el deber del Congreso de: 1) indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general de la habilitación. A continuación se ilustra cómo el alcance de dichos requisitos se ha venido decantando en la jurisprudencia de la Corte:


6.1.1 El señalamiento de la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo. Quizás el requisito de precisión más reiterado en la jurisprudencia es aquel relativo a la delimitación de la materia sobre la cual versan las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno por el Congreso. En la sentencia C-074 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón,19 la Corte manifestó que “En materia de facultades extraordinarias, la jurisprudencia ha señalado que el concepto "precisión" se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la materia a la que se refiere.” (Subrayado fuera de texto)


Tal doctrina ha sido recientemente recordada en la sentencia C-979 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería,20 al afirmar la Corte que “En reiterada jurisprudencia la Corte ha sostenido que los asuntos que compete regular al legislador extraordinario deben describirse en forma clara y precisa, de tal forma que puedan ser “individualizados, pormenorizados y determinados,”21 según lo ordena el artículo 150-10 de la Constitución.” (Subrayado fuera de texto)


6.1.2 La indicación de la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades. Como la delimitación del ámbito material de las facultades no precisa por sí sola para qué se ha otorgado la habilitación legislativa, es necesario que el Congreso haga claridad sobre los propósitos o finalidades que animan la concesión de facultades extraordinarias al Ejecutivo y han de orientar al legislador extraordinario, de forma que pueda respetar la voluntad del Congreso.


La Corte Constitucional se ha referido a tal requisito en varias ocasiones. Por ejemplo, en la sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía, la Corte advirtió que "el que las facultades extraordinarias deban ser 'precisas', significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin, han de ser también puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la excepción a la regla general que enseña que de ordinario la elaboración de las leyes 'corresponde al Congreso'. (Subrayado fuera de texto)


Recientemente, en sentencia C-503 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, al referirse a la exigencia de la precisión, la Corte reiteró que “(E)l requisito de precisión hace imperativo que en la ley de facultades se exprese de manera clara y delimitable el objeto de las mismas. Estima la Corte que, adicionalmente, la fijación del ámbito de las facultades debe consultar un principio de congruencia entre, los motivos que llevaron al legislador a concederlas, y el contenido mismo de la ley de facultades. Los dos extremos conforman una unidad indisoluble, al punto que un Decreto-Ley expedido por por el Gobierno podría ser demandado por exceder el preciso ámbito de la ley de facultades, no sólo en razón de la descripción que en dicha ley se haya hecho del objeto de las facultades, sino en virtud de la evaluación de las disposiciones del Decreto a la luz de los motivos que llevaron al legislador a concederlas.” (Subrayado fuera de texto)


6.1.3 La enunciación de criterios inteligibles y claros que orienten las decisiones del Ejecutivo respecto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito general de la habilitación para alcanzar la finalidad de la misma que motivó al Congreso a conceder las facultades extraordinarias. Por último, un tercer requisito para que se cumpla el mandato constitucional de precisión se relaciona con los criterios específicos que permiten la delimitación del ámbito de la competencia atribuida al Ejecutivo, criterios sin los cuales sería en extremo difícil establecer si el Presidente actuó dentro del marco establecido por la habilitación.


Al respecto, la Corte en sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía, afirmó que "en tratándose de la competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos." (Subrayado fuera de texto)


El anterior requisito fue recordado recientemente en sentencia C-895 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández pues, “según la Corte, el que las facultades deban ser precisas “significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin han de ser puntuales, ciertas, exactas, ejercidas bajo estrictos criterios restrictivos.” (Subrayado fuera de texto)


En principio, estos requisitos deben materializarse de manera explicita en el texto del artículo que confiere las facultades extraordinarias. No obstante, en ocasiones pueden estar dispersas en la ley correspondiente, como cuando dicha ley contiene los principios rectores de un sistema que la misma ley desarrolló pero de manera incompleta puesto que se optó por habilitar al Ejecutivo para terminar la obra del Congreso.


Cabe advertir, de otro lado, que el mandato de precisión y los elementos que lo integran tienen el sentido de delimitar clara y específicamente el ámbito de la habilitación sin que ello conduzca necesariamente al Congreso de la República a regular integralmente la materia o a ocupar el campo de acción que la Constitución permite atribuir al Ejecutivo, lo cual desnaturalizaría la institución de las facultades extraordinarias. Cuando el Congreso predetermina completamente el contenido de los futuros decretos con fuerza de ley, no está en realidad habilitando transitoriamente al Ejecutivo para legislar sino ejerciendo directamente sus competencias como titular del poder legislativo. La cuestión de si las facultades son precisas es un asunto de grado respecto del cual el Congreso dispone de un margen de configuración. No obstante, las condiciones que han de reunirse para que las facultades cumplan el mandato de precisión constituyen su contenido mínimo y sintetizan los criterios aplicados por el juez constitucional al juzgar si una ley habilitante es vaga, ambigua o indeterminada.


Estas exigencias permiten delimitar la competencia gubernamental mediante parámetros inteligibles y controlar cuándo el Ejecutivo actuó en forma ultra vires, es decir, más allá de las facultades extraordinarias otorgadas. La doctrina de los actos ultra vires orienta el control judicial de los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno en desarrollo de las facultades extraordinarias. Por ello, de no señalarse con precisión el ámbito dentro del cual debe actuar el Ejecutivo se propicia la vulneración de los principios democrático y de separación de poderes, a la vez que se impide el control judicial para determinar si el ejercicio de la función legislativa por parte del Gobierno cumple con la finalidad buscada por el Congreso que lo habilitó, se sale de la materia por él indicada como objeto de la habilitación o se sujeta a los criterios establecidos para enmarcar su desarrollo.


6.1.4 Breve referencia al mandato de precisión y sus requisitos en el derecho comparado. Colombia no es una isla frente a otros ordenamientos jurídicos modernos en materia de lo que la doctrina denomina “legislación delegada”.22 Aun cuando la fuerza legislativa de las normas expedidas por el Ejecutivo en desarrollo de las facultades concedidas por el Congreso varía de país a país, pudiendo ellas unas veces modificar o derogar leyes y otras veces no, el fenómeno de la delegación legislativa en órganos ejecutivos se extiende empero a los diferentes ordenamientos jurídicos con independencia de la familia jurídica a la que pertenezcan. Interesan en esta oportunidad especialmente a la Corte las exigencias contenidas en los diferentes ordenamientos para conceder facultades legislativas al Ejecutivo.


Constata la Corte que el requisito de la precisión de las facultades figura de manera expresa en varias constituciones y ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional con miras a impedir las delegaciones en blanco que representan una transferencia plena del poder legislativo al Gobierno en una materia. Incluso en los países de tradición anglosajona donde la delegación legislativa está en principio prohibida, los jueces han permitido que la ley sea amplia al regular una materia, siempre y cuando en la misma ley se consignen criterios inteligibles que orienten la actividad de la administración y ofrezcan una base para el control judicial de los actos expedidos por ella.23


En las constituciones europeas que prevén de manera expresa la posibilidad de que el legislativo habilite al Gobierno para dictar actos con fuerza de ley, el requisito de la precisión no solo ha sido mencionado sino desarrollado por el propio constituyente. Así, en Italia la Constitución establece que: “No se podrá delegar al Gobierno el ejercicio de la función legislativa sino especificando los principios y criterios directivos y únicamente por plazo limitado y para objetos determinados.”24 En España, la Constitución distingue entre dos tipos de delegación según esta sea para “la formación de textos articulados” – caso en el cual se requiere de una ley de bases previa – o para “refundir varios textos legales en uno solo”. Cuando la delegación es para crear nueva norma con fuerza de ley, la Constitución establece que “las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio”. En ambos casos, “la delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado.”25 En Alemania, las llamadas leyes de autorización26 para dictar decretos deben también cumplir requisitos de precisión puesto que “deben determinarse en la Ley el contenido, el fin y la extensión de la habilitación que se otorga.” En un Estado democrático de derecho como el alemán es el Parlamento quien representa los intereses de la sociedad frente al Ejecutivo por lo cual toda habilitación a éste para regular una materia en principio reservada a la ley debe cumplir estrictos requisitos constitucionales que aseguren su correcto ejercicio, estando prohibida cualquier delegación global o indeterminada. En Francia, si bien el texto constitucional no exige de manera expresa que la habilitación sea precisa27 ni indica cuáles son los elementos mínimos que debe contener para que no sea vaga e indeterminada, el Consejo Constitucional ha ejercido un control estricto de estas leyes. Primero, al solicitar la habilitación el gobierno debe indicar, en cada caso, con precisión al Parlamento la “finalidad de las medidas que se propone adoptar”.28 Segundo, además de la finalidad de las medidas, el gobierno debe señalar con precisión al Parlamento “el dominio de su intervención”, sin que ello comprenda revelar el contenido de las medidas, con lo cual se busca evitar que la ley de habilitación sea una ley de plenos poderes.29 Estos requisitos deben concretarse en la ley habilitante con el fin de que el juez pueda controlar el ejercicio de la habilitación el cual se materializa en las denominadas ordenanzas gubernamentales, de contenido materialmente legislativo pero formalmente actos administrativos.30


De estos ejemplos se concluye que la delimitación precisa de la habilitación comprende varias condiciones como el señalamiento de la materia, los propósitos o alcances de la habilitación y los criterios que dirijan las decisiones que habrá de adoptar el Ejecutivo. Ello obedece a que el respeto al principio de la separación de poderes y al principio democrático exige que el Congreso o Parlamento sea el que adopte las decisiones básicas que delimitan la política pública que desarrollará luego el Ejecutivo al ejercer las facultades legislativas para los cuales fue expresa y transitoriamente habilitado.


6.2 Funciones del mandato de precisión


En este orden de ideas resulta pertinente señalar las funciones institucionales que cumple el mandato de la precisión en el contexto colombiano.


6.2.1 La ley que habilita al Ejecutivo para legislar en forma extraordinaria dentro de los parámetros constitucionales puede ser general, mas no imprecisa. Ello porque la precisión de la ley habilitante es el parámetro para el control de constitucionalidad sobre la ley de facultades así como sobre los decretos legislativos de desarrollo. Lo vago, ambiguo, confuso o ilimitado no ofrece un parámetro cierto para que el juez constitucional controle el respeto del marco de la habilitación. Así, la precisión en la habilitación es una condición para que pueda operar cabalmente el sistema de pesos y contrapesos dentro de un Estado Social de Derecho.


6.2.2 El mandato de la precisión evita que el Congreso de la República delegue en otra autoridad la adopción de las decisiones básicas para la vida de la comunidad. En un estado democrático las grandes decisiones políticas, corresponden al órgano de representación popular y de deliberación pluralista, no al Ejecutivo. Las facultades en blanco constituyen una manera de eludir esta responsabilidad democrática.


6.2.3 La precisión de la ley habilitante orienta al Ejecutivo en el ejercicio de las facultades extraordinarias. El Congreso puede, en consecuencia, conceder facultades para el diseño concreto de unas medidas legislativas pero no puede delegar la definición del norte fundamental de una política pública cuya adopción le ha sido confiada por el Constituyente. El Gobierno puede gozar de la potestad de elegir los medios para desarrollar las finalidades de la habilitación, mas no puede sustituir completamente al Congreso en la delimitación de los aspectos básicos de una política pública que por voluntad del Constituyente corresponde al legislador.


6.2.4 La precisión de la atribución legislativa conferida al Gobierno asegura, además, que no se distorsione la finalidad que justifica la figura de las facultades extraordinarias. Su objetivo es habilitar al Ejecutivo para que en áreas técnicas o complejas, donde tiene especial experticio, sea éste el que legisle siguiendo los parámetros trazados por el Congreso.


6.2.5 El mandato de precisión propende además por la racionalidad de la función legislativa. Con ella se busca evitar que se habilite al Ejecutivo sin un objetivo básico, claro y específico, y que éste, a su turno, improvise en el diseño y la articulación de una política o la cambie ante las presiones de grupos con acceso privilegiado al proceso de elaboración de las normas.


6.2.6 El requisito de la precisión de la habilitación legislativa también cumple la función de preservar la seguridad jurídica. Como se dijo en la sentencia C-1493 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, “la finalidad del requisito de precisión en la descripción de las materias o asuntos materia de facultades es evitar posibles abusos o excesos en su ejercicio y, por ende, crear inseguridad jurídica, pues si el Congreso no fija límites al concederlas éstas pueden ser utilizadas en forma arbitraria y desbordada.”


7. Inexequibilidad de la norma acusada por imprecisión de las facultades otorgadas al Ejecutivo


7.1 El Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó los artículos 347, 356 y 357 de la Constitución, entre otras reformas vino a reemplazar el régimen de transferencias de la Nación a los entes territoriales mediante el sistema del situado fiscal por el Sistema General de Participaciones, con el fin de financiar adecuadamente la prestación de los servicios fijados por ley y a cargo de la Nación, los Departamentos, Distritos y Municipios. En desarrollo de esta reforma constitucional se expidió la Ley 715 de 2001, por la cual se “dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.”


El artículo 111 de la Ley 715 de 2001 concedió al Presidente de la República por el término de seis (6) meses precisas facultades extraordinarias en cuatro diferentes materias disgregadas en cuatro incisos. Con respecto a los incisos 111.2 –relativo al régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos– y 111.4 –relativo al regulación de los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país–, la Corte ya se ha pronunciado sobre su exequibilidad mediante Sentencias C-617 de 2002, MM.PP. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño, y C-1028 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas, respectivamente.


En la presente oportunidad se demanda el inciso 1 del mencionado artículo 111 de la Ley 715 de 2001, que concede al Presidente de la República facultades extraordinarias para: “organizar un sistema de inspección, vigilancia y control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones, que permita atender situaciones especiales. Para tal fin, se podrán crear los organismos necesarios”.


Mientras que el demandante acusa la norma de inconstitucional por imprecisión de las facultades extraordinarias concedidas, el apoderado del Ministerio de Salud y el Concepto Fiscal consideran lo contrario. El primero de los defensores de la norma considera que las facultades extraordinarias fueron concedidas para “organizar un sistema de inspección, vigilancia y control adaptable a los distintos tipos de instituciones tanto del sector salud como de educación”, mientras que el segundo estima que tales facultades abarcan además “los sectores de salud, educación y políticas públicas sectoriales”. Tal divergencia entre quienes defienden la exequibilidad de la norma respecto al alcance de las facultades extraordinarias es indicativa de la imprecisión de las facultades extraordinarias concedidas al Gobierno.


7.2 La Corte pasa a establecer si el Presidente de la República fue revestido de “precisas facultades extraordinarias” por el artículo 111 numeral 1 de la Ley 715 de 2000, tal y como lo exige el artículo 76 numeral 10 de la Carta Política. Para ello procede entonces a evaluar si la disposición acusada por la que se le confieron dichas facultades al ejecutivo cumple con los requisitos del mandato constitucional de precisión, a saber: 1) si la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del ejecutivo está debidamente indicada; 2) si se señaló claramente la finalidad para la que se concedieron las facultades extraordinarias; y 3) si se incluyeron en la norma habilitante estrictos criterios restrictivos para orientar las decisiones del Ejecutivo en el uso de dichas facultades.


En lo que respecta a la materia, la norma acusada no delimita en forma clara y concreta la materia de las facultades extraordinarias. La norma se refiere a la facultad de “organizar un sistema de inspección, vigilancia y control”, pero nada dice sobre el objeto material ni los destinatarios del sistema. Aun cuando posteriormente trata de acotar el tema al establecer que dicho sistema debe ser “adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones”, lo cierto es que tanto el mencionado sistema como las instituciones y regiones a las que se aplica permanecen en la idefinición. Del texto de la norma no resulta claro a qué instituciones y a qué regiones debe adaptarse el sistema de inspección, vigilancia y control. Si se toma el contexto normativo en el que surge la norma acusada (A.L. 01 de 2001, Ley 715 de 2001), como lo sugiere la Vista Fiscal, se tiene que la norma se refiere no sólo a un sistema para la inspección, vigilancia y control de los servicios de salud y educación, como afirma el representante del Ministerio Público, sino también los servicios de saneamiento ambiental, transporte, servicios públicos domiciliarios, etc. (artículos 73 a 76 de la Ley 715 de 2001), y los servicios financiados mediante el Sistema General de Participaciones (artículo 356 de la Constitución).


Además, la expresión “organizar un sistema” es demasiado vaga y ambigua. No se dice de qué sistema se trata puesto que puede haber múltiples opciones de sistemas de inspección, vigilancia y control. Tampoco se indica qué características básicas debe tener el sistema. La única característica del mismo mencionada no ofrece ninguna orientación al Ejecutivo ya que el vocablo “adaptable” en lugar de delimitar las facultades reafirma que éstas pueden materializarse en cualquier contenido normativo que se adapte a instituciones y regiones varias. Esta variedad tampoco es definida puesto que la norma habilitante se limita a constatar que existen “distintos tipos” de instituciones y regiones.


Ahora bien, en cuanto a la finalidad de las facultades extraordinarias que se otorgan al Presidente de la República, la norma establece explícitamente que la organización del sistema de inspección, vigilancia y control busca permitir atender “situaciones especiales”. La indeterminación de este concepto es manifiesta. Lo que constituye una “situación especial” depende del criterio del que compara una situación con otras y concluye que esa situación es especial porque tiene una característica que la diferencia de las demás. Por lo tanto, lo especial es relativo a lo general. La norma habilitante no ofrece ningún criterio para determinar qué es lo especial y qué es lo general. Así, dependiendo del criterio de comparación que se tome, todas las situaciones, o ninguna, pueden ser especiales. De la norma no queda claro, entonces, si el sistema a implementar es integral y abarca tanto la prestación del servicio en general como las “situaciones especiales que se presenten en dicha prestación”, o si el sistema a ser organizado en ejercicio de las facultades extraordinarias sólo es complementario al sistema de inspección, vigilancia y control ya existente.


Por último, la norma acusada tampoco ofrece algún “estricto criterio restrictivo” que oriente las decisiones del Ejecutivo al ejercer las facultades. Como se anotó, no establece ningún criterio que permita distinguir la especialidad de la situación a la cual se aplica el referido sistema, de otras situaciones. Ante la vagedad de la expresión “que permita atender situaciones especiales”, la norma adquiere diferentes alcances dependiendo de la forma como se interprete dicha expresión, lo que es incompatible con las exigencias constitucionales del artículo 150-10 de la Constitución. Lo mismo puede decirse del “sistema” a organizar, puesto que no se indica parámetro alguno para establecer que el sistema que ha de ser organizado es uno y no otro, o es de cierto tipo y no de otro. Señalar que el Ejecutivo podrá “crear los organismos necesarios” es un criterio evidentemente vago. El Ejecutivo puede decidir que no es necesario crear organismos o puede decidir lo contrario y, en ambos casos opuestos entre sí, habrá adoptado una decisión que es compatible con esta expresión de la norma, lo cual hace ostensible que ella en ningún momento constituye un límite que oriente o enmarque el ejercicio de la habilitación legislativa.


Basta lo anterior para concluir que el numeral 1 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 es inexequible por vulnerar el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución en cuanto no cumplió el requisito de la precisión con que han debido concederse las facultades extraordinarias al Ejecutivo.


Dado que el primer cargo de inconstitucionalidad prospera, no encuentra necesario la Corte pronunciarse respecto de los demás cargos elevados por el actor.


VII. DECISIÓN


En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,


RESUELVE


Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-617 de 2002 que declaró la inexequibilidad del artículo 72 de la Ley 715 de 2001.


Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001.


Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.



EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Presidente


JAIME ARAUJO RENTERÍA

Magistrado


ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado


MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado


JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado


RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado


MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado


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«no haber lugar a la aclaración solicitada de la sentencia dictada en estas actuaciones en fecha 29 de mayo de 1998»

Sentencia c-097/03 iconSentencia c-1175/04 nota de relatoria. LA SENTENCIA c-1175/04 fue corregida en su parte resolutiva mediante auto 019/05

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